發達國家垃圾分類得失及其對中國的鏡鑒

# 文章導讀

我國開展垃圾分類，應充分吸取發達國家的經驗教訓，按照各地垃圾產生特點、經濟發展水平和土地資源情況，制定具有地方特色的規章制度，選擇合理的分類方式和處理方式，明晰各環節責任主體，充分發揮市場機制的優勢，建立垃圾分類智能化監管平臺，形成因地制宜的垃圾分類中國模式。

作者：劉建國 課題組

原文刊登于環境衛生工程第29卷第3期，2021年6月

近年來，我國不斷推進垃圾分類工作的深入開展，46個重點城市已逐步建成垃圾分類處理系統并取得一定成效。綜述了日本、德國、美國、新加坡4個發達國家開展垃圾分類的歷程，從各自的推行垃圾分類的背景、法律法規、主要理念及舉措、分類處理方式、取得的成效等角度總結歸納了發達國家開展垃圾分類的經驗，分析了不同國家選擇不同的分類方式和處理方式的原因，指出廢物出口導向下發達國家垃圾分類體系存在的問題。

01

引言

我國城市生活垃圾處理整體上起步較晚，20世紀80年代初開始規范化清運，90年代初開始無害化處理。隨著處理技術的不斷進步與處理系統的逐步完善，在21世紀初就開始了垃圾分類的探索。2000年，原建設部確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個城市為垃圾分類收集試點城市。隨后，國家和各地方相繼出臺了一系列標準和管理辦法，開啟了垃圾分類管理體系的建設。但是，由于這一階段垃圾收集、運輸與處理基礎設施的能力還不夠充分，缺乏必要的法治基礎、系統的制度設計和有力的監督措施，試點城市的垃圾分類并未取得理想的效果。到2008年，試點城市垃圾分類率仍均低于20%，推進工作基本處在停滯階段。

2016年12月，習近平總書記在中央財經工作領導小組第十四次會議上提出“要普遍推行生活垃圾分類制度”，垃圾分類工作再次被提上日程，得到了前所未有的關注。2017年，國務院辦公廳轉發了《生活垃圾分類制度實施方案》，確定在全國46個重點城市的城區范圍內試點生活垃圾強制分類，目標是到2020年基本建立起垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成“可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”，這一方案規劃出了我國由點到面推進生活垃圾強制分類的路線。2019年，習總書記再次對垃圾分類工作做出重要指示，強調實行垃圾分類要“加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成”。這一系列講話和政策的出臺表明了我國重啟垃圾分類工作的決心，并且希望通過一套完整的體制保障垃圾分類制度的長效推行，解決我國當前及未來面臨的垃圾問題和資源問題。2020年4月，新版《固體廢物污染環境防治法》通過，從立法角度明確了國家推行生活垃圾分類制度。2020年7月，國家發改委、住建部和生態環境部聯合出臺了《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》，要求46個試點城市到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運輸體系，對試點城市的要求從模式探索轉向了體系建設，進一步規劃了我國推動垃圾分類的發展方向。2020年9月，習總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過了《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》，強調推進垃圾分類要從“落實城市主體責任、推動群眾習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策”等方面入手，建立起長效機制，加強全鏈條的管理。

截至2020年11月，46個垃圾分類試點城市中有42個已經出臺了垃圾分類相關的地方性法規或政府規章，其中40個城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分類法規的相繼頒布和實施在全國范圍內掀起了多次輿論熱潮，將垃圾分類推向了全民討論的焦點。實行一段時間以來，城市垃圾分類得到了極大的推進，但也暴露出一些問題。以上海市為例，政府在完善基礎設施和加強執行力方面做出了巨大的努力，民眾對于垃圾分類的認知也得到了極大提高，但在長效機制和分類處理設施建設方面仍較為薄弱，配套的法規制度也不夠完善[2]，依靠大量人力、物力和財力投入的模式的可推廣、可復制性較低，要在試點城市乃至全國建立起一套完善的垃圾分類管理體系還需要長時間的努力和探索。因此，有必要對發達國家開展垃圾分類幾十年來的經驗得失進行總結，以更好地指導我國垃圾分類的開展。

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發達國家垃圾分類進程

2.1 日本 政府主導下的源頭精細分類

日本垃圾分類政策的提出最早出自1976年修訂的《廢物處理法》，在此前的一段時間內，日本處在經濟快速發展的時期，大量的生產和消費導致了垃圾排放量的急劇上升，大量垃圾被運往海邊填埋甚至露天丟棄，引發了一系列環境和健康問題。隨后，日本加大了垃圾處理設施的建設，但焚燒又引起了國民廣泛的“鄰避”運動，這讓政府意識到單純地加強末端治理并不能解決全國面臨的垃圾處理困境。

在民眾對垃圾問題具備深刻認識的背景下，20世紀80年代，日本開始全國推行垃圾分類，垃圾管理政策由單純的廢物處理轉變成以“減量化、再使用、再循環”為核心的3R政策。

21世紀以來，日本將回收利用確立為廢物管理的核心，垃圾管理初見成效，2001年起全國生活垃圾產生總量和人均生活垃圾產生量均開始下降。如圖1、圖2所示，2014年日本人均生活垃圾產生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最終處置量由0.070 kg/d下降為0.035 kg/d，在減量化和資源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特點是精細化水平很高。在法律法規方面，《環境基本法》《循環型社會促進基本法》兩部基本法明確了垃圾處理和循環利用的基本原則，是各種環境法的基礎；《廢物處理法》《資源有效利用促進法》兩部綜合法分別對廢物處理和回收利用的流程進行了規定，《容器包裝循環利用法》《家電循環利用法》《食品循環利用法》等專項法詳細規定了各類廢物的回收利用渠道和各環節責任人，法律法規體系如圖3所示。此外，日本的各項法律在制定時都很注重可操作性，對違法行為的處罰也非常詳細且嚴格，鼓勵通過舉報和監督機制保障法律的實行?？梢哉f，詳盡的法律是保障日本生活垃圾分類得到有序開展的前提。

由于《廢物物處理法》和《地方自治法》賦予了地方較大的自主權，因此在分類及收費方式方面，日本各地區根據其垃圾產生和處理設施建設情況因地制宜地制定了各地的分類政策。生活垃圾總體上分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源物和大件垃圾4類。資源物則存在較多的細分類方式，例如東京的生活垃圾就共分為15類。針對不同種類的垃圾通常采用不同頻次在不同時間點收集，家庭需要承擔分類、清洗并裝袋的責任。

此外，日本的生活垃圾處理充分體現“污染者付費”原則，截至2019年10月，日本共有約58.2%的市町村實施垃圾處理收費制度。垃圾處理費大多以隨袋征收的方式計量收取，1個大號垃圾袋（40 L）的價格為40~50日元（約合2.7元人民幣），垃圾處理的主要費用仍然由政府承擔。由此可見，在日本，垃圾分類處理是一項政府主導的事務，其模式主要為中央政府負責制定政策方向并提供資金，地方政府負責制定詳細標準并執行。

政府精細化管理的另一個體現是深入細致的教育。垃圾分類的教育貫穿在居民的家庭教育、學校教育和社會教育中，政府、企業、社會團體等均參與其中。商品包裝上會指示包裝物處理分類的正確方法，每個家庭都會收到內容詳盡的垃圾分類手冊，指導居民養成正確的分類習慣。幾十年的常態化宣傳對于公民垃圾分類意識和責任感的養成起到了決定性的作用。而公民的廣泛參與是垃圾分類得以長效運行的基礎。

2.2 德國 政府與企業責任分擔

德國對垃圾分類的倡導始于20世紀70年代，當時德國工業和農業發展程度都很高，但隨之而來的是人均生活垃圾產生量也遠高于歐洲其他國家，于是政府開始尋求通過垃圾減量和再利用解決國內突出的環境問題。

經過30多年的發展，德國目前在垃圾分類管理水平和資源化利用程度上均居于世界前列。根據德國環保署的數據，2018年德國城市固體廢物產生量為5.030×107 t，回收利用率高達67%（圖4），其中家庭生活垃圾產生量為3.776×107 t，人均家庭生活垃圾產生量為1.25 kg/d，數據顯示，德國近十幾年來均保持世界領先的城市固體廢物回收利用率，產生量則變化波動不大，這表明德國的垃圾分類和循環利用已經進入了較為穩定的階段。

在定位上，德國將垃圾分類定義為一項“準公共事業”，強調政府和市場要共同承擔責任。在這個體系中，政府的戰略規劃角色至關重要，1972頒布的《廢物處理法》是德國第一部全國性的垃圾管理法律，1986年，政府將其修改為《廢物預防與處置法》，這部法律是后來一系列廢物管理法規條例的基礎，確立了廢物處理中“預防和廢物的再循環從根本上優于其他處置方式”的原則；1991年德國出臺了《包裝廢物管理法》，明確了生產者和經銷商對于廢棄包裝物的回收利用應當承擔責任，其推動建立的“雙元回收系統”對歐洲乃至世界各國都產生了深遠影響；1996年德國出臺《循環經濟與垃圾管理法》，確立了全國垃圾管理的思路為“避免產生——循環利用——末端處理”，奠定了循環利用在德國廢物管理體系中的重要地位；2005年，德國開始實行《垃圾填埋條例》，規定未經處理的廢物禁止進入垃圾填埋場，開始步入全量焚燒的階段。這些法律法規在做出戰略規劃的同時，還對具體的執行流程、獎懲措施進行規定，制定具體的實施目標并且依據實際情況進行實時調整，充分確保法律的可執行性。

在德國，居民區會放置不同顏色的垃圾桶用以收集有機垃圾、剩余垃圾、廢紙和印有綠點標志的包裝廢物，廢玻璃、舊衣物、大件垃圾、電子廢物等也設有專門的回收點。這種模式在源頭就進行了相對精細的分類，使得廢紙等產生量較大、資源化利用潛力較高的生活垃圾能夠得到比較充分的利用。

德國廢物管理系統的市場化比例很高，其垃圾循環利用產業已經成為德國一個強大的經濟部門，2016年貢獻產值約400億歐元，占全國經濟產出的1.5%，其中私營企業占比高達90%。私營企業的進入有效提高了垃圾循環利用的效率，還通過良性競爭促進了整個行業的發展，政府則通過制定財政優惠政策、嚴格行業監管等方式保障私營企業能夠獲得營利。以促進包裝物回收的“DSD雙元回收系統”為例，生產者共同出資成立生產者責任組織，稱為DSD（Duales System Deutschland），由該組織負責收集和回收利用生產企業產生的廢棄包裝廢物，加盟企業按照產生包裝廢物的數量和類型支付許可費，繳費企業的產品包裝上印有綠點標志（Green Dot），標志其包裝廢物將由DSD負責回收，而居民也會更傾向于購買印有綠點標志的產品。

該條例實施后，德國的各類包裝廢物的回收利用率均得到極大提高，1997年德國包裝廢物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年這一數值已經達到了96.3%（圖5），甚至超過了政府設定的回收目標，50%以上的企業在成本的趨動下，對產品包裝進行了更為環境友好的設計。DSD在成立之初為全國壟斷性的包裝物回收機構，在保障包裝廢物得到妥善回收的同時也在一定程度上阻礙了其他回收公司的發展，近幾年，在歐盟反壟斷綠色豁免制度的協調下，逐漸有其他私營公司進入包裝物回收行業，使得該領域的市場化程度得到進一步提高。

德國廢物管理系統中對經濟手段的運用還體現在對居民的政策上。政府對于家庭生活垃圾大多采取分類計量收費的制度，其中沒有回收價值的剩余垃圾單價最高，有機垃圾收費較低，廢紙、廢玻璃等可回收物則不收費，這種分類收費的手段有效從源頭促進了居民的分類行為。對于飲料瓶等包裝物，政府還推行了押金制，居民將使用后的空瓶投入指定回收點就能收回飲品中包含的押金。這些經濟手段有效激發了居民參與垃圾分類的積極性，保障了廢物循環利用的有效開展。

2.3 美國 源頭粗分 政府購買服務

美國作為一個經濟發達、幅員遼闊的大國，人均垃圾產生量近年來均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式卻相對粗放。

根據美國國家環保署的統計數據，2017年美國仍有50%以上的生活垃圾進入填埋場處置，資源回收和堆肥的利用率在35%左右（圖6），這一數值遠低于世界上大部分發達的工業化國家。從短期來看，美國地廣人稀、資源豐富，能夠滿足生活垃圾大量填埋的需求，同時填埋處理也是成本較低的選擇，但是從長期來看，大量的垃圾產生和資源消耗還是給國家帶來了不小的壓力。近年來，EPA開展了一系列計劃來加強生活垃圾的源頭管理和循環利用，降低其環境影響，例如SMM計劃（Sustainable Materials Management Project，可持續性材料管理計劃）要求加強處理設施建設，提高分類回收率，旨在降低食品垃圾和包裝廢物的最終處置率，減少其生命周期中的環境影響。

美國對于城市固體廢物的立法始于20個世紀60年代，聯邦層面的統領法律是《國家環境政策法》，較低層級的法律則形成了污染控制和資源回收兩個系統，此外，各州還可以根據實際情況制定地方性法律。同時，美國的《資源保護和回收法》中確立了“4R”原則，即“回收、再循環、再利用和減量”，建立起廢物從回收到再加工利用的系統工程，形成從收集到回收、處理、加工、銷售的工業鏈條。

美國的生活垃圾總體上分為可回收物、有機垃圾、特殊垃圾和其他垃圾4類。其中可回收物采取源頭粗分，后續進入MRF（Material Recycling Facility，材料回收設施）進一步細分的模式；有機垃圾包括庭院垃圾和食品廢物，產生量約占到美國生活垃圾的30%，近年來，美國部分州出臺了政策限制或禁止庭院垃圾進入垃圾填埋場，鼓勵將其就地堆肥或進行集中堆肥處理；特殊垃圾包括大件家具、電子廢物、有害垃圾等，通常運至處理設施進行進一步的拆解處理；其他垃圾直接進行填埋或焚燒處理?？傮w來說，美國在源頭端對居民的約束相對較小，更多依賴處理設施前的分揀或拆解環節對垃圾進行進一步的處理。

美國的生活垃圾收運和處理系統市場化程度很高，大多采用政府直接購買服務的方式，通過招投標的方式將服務承包給私人公司，處理費用則全部由居民承擔。此外，政府還通過對飲料瓶收取押金、對從事循環利用的公司給予稅收優惠等方式來保障市場的有序運行。有研究表明：私人公司承包能夠比政府直接提供服務節約近25%的成本，較高的市場化水平一定程度上提高了美國生活垃圾收運體系的效率。

2.4 新加坡 固廢統籌與集約化管理

新加坡是一個城市國家，同時也是一個島國，經濟發展水平和環境治理水平都很高，其生活垃圾管理經驗對于從城市維度開展垃圾分類具有較強的借鑒意義。新加坡國土面積狹小，人口密度很大，20世紀八九十年代，快速發展的工業化帶來了固體廢物產生量激增、處理處置困難的問題。1992年，新加坡開始重視固體廢物減量化的問題，成立了專門部門，對生活垃圾、建筑垃圾、廢舊金屬、廢輪胎、廢汽車、污泥等城市固體廢物進行統籌管理。

進入21世紀，新加坡固體廢物回收利用率逐漸提高，近年來穩定在60%左右的水平（圖7）。根據新加坡國家環境局的數據，2019年新加坡全國固體廢物產生量為7.23×106 t，回收利用率為59%，其中家庭生活垃圾產生量為1.55×106 t，人均垃圾產生量為0.78 kg/d，回收利用率為17%。

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發達國家政策對比與得失分析

3.1 處理方式的選擇

發達國家基于不同的經濟發展水平、人口土地資源情況和政策理念原則，在不同的歷史階段選擇了不同的垃圾處理方式。

表1整理了日本東京都、德國柏林市、美國紐約州、新加坡4個地區近年的人口規模、土地面積、國民生產總值，計算出其人口密度和人均GDP水平，同時選取我國北京、深圳兩個城市的數據進行比較。美國紐約州是所選4個地區中人口密度和人均GDP均最高的地區，但是其在垃圾焚燒處理占比和資源化開展程度上卻與其他3個地區有較大差異。

20世紀末，紐約市的史泰登島填埋場由于面積不斷擴大，遭到了周圍居民的強烈反對，而垃圾焚燒廠的建設也同樣遭到了居民的抵制，此后，除少部分可回收物外，紐約產生的大部分生活垃圾均駁運至弗吉尼亞州的垃圾填埋場進行填埋處理。因此，盡管紐約土地資源緊張，但是在國家政策的允許下，可以選擇將垃圾進行跨境轉移并處理。

日本東京都和新加坡的情況較為類似，同為土地資源緊張、人口密集的區域，均選擇了全量焚燒作為生活垃圾的處理方式，但兩個地區在垃圾焚燒的開展中仍然存在差異。在東京，23個區共建有21個垃圾焚燒廠，焚燒廠規模普遍較小，用以處理本區內產生的垃圾，而新加坡全市產生的生活垃圾由4個規模較大的垃圾焚燒廠進行統一焚燒處理，這主要是由于在日本地方政府權限較大，各區縣相對獨立，而新加坡作為一個城市國家，在城市固體廢物管理上更多地選擇統籌規劃，統一管理。德國柏林市作為4個地區中土地壓力最小的地區，仍然實施了“未經處理的垃圾禁止進入垃圾填埋場”的政策，其生活垃圾焚燒占比和資源化利用率在歐洲乃至整個世界都居于前列，可見，政策制定在基于國情的基礎上，還需要前瞻性的眼光和對未來的判斷。

從我國北京主城區和深圳的數據來看，我國大城市的人口密度已經超過柏林，與東京、新加坡數值相當，土地資源緊張將成為東南沿海發達地區普遍面臨的問題，但與此同時，我國大城市人均GDP水平仍與發達國家存在較大差距，未來城市仍有巨大的發展空間。在我國嚴格管控生活垃圾跨區域轉移的政策背景下，大力發展焚燒，提高生活垃圾焚燒占比乃至全量焚燒是東部地區的必然發展趨勢。而對于我國中西部地區，綜合考慮其土地資源情況和成本等問題，填埋仍會是生活垃圾處理方式的選擇之一。從長遠來看，我國各地區仍要在推進垃圾分類的基礎上盡可能地降低垃圾最終處置量，逐步減少填埋量，提高垃圾的回收利用水平。

3.2 分類標準的制定

發達國家開展垃圾分類至今，已經各自形成了一套較為完善的垃圾分類標準。其中，日本分類標準最為細致，基本對每一細分類下的可回收物都進行單獨的回收處置。美國的分類標準最為寬松，可回收物基本依靠后續環節的二次分揀進行分類回收。德國的分類標準介于兩者之間，對一部分產生量較大的可回收物進行專門的回收如廢紙、廢玻璃等。分類的精細程度對生活垃圾處理成本具有顯著影響。

表2計算了日本2014年和德國2016年的人均固體廢物處理年度支出情況，日本人均生活垃圾處理年度支出為985元/人，而德國則為1 401元/人?？梢?，日本的分類模式并未讓其人均生活垃圾處理支出高于其他國家，這可能是由于前端的精細化管理將一部分工作轉移到了居民身上，反而節省了后續二次分揀和中間處理等環節的成本。分類的精細程度還會直接影響垃圾的資源化利用效率，分類越精確、準確率越高，越有利于后端開展回收利用。不過，盡管精細化分類具有眾多優勢，垃圾分類并不是分類標準越細越好，日本精細化分類的順利開展與日本的社會文化等因素密切相關，制定過于復雜的分類標準會給居民生活習慣帶來較大改變，很可能會導致參與度的降低，不利于垃圾分類的順利開展。

另一個值得關注的問題是廚余垃圾的分類和處理問題。不同國家由于飲食習慣差異等因素，廚余垃圾在產生量、特征上均有明顯不同，因此分類處理方式也完全不同。在日本，大多數地區并未將廚余垃圾進行單獨分類收集，而是將其劃分在可燃垃圾組分中進行處理；在美國，廚余垃圾由家庭粉碎后直接排入下水管網或直接進入終端處理設施，僅有6.3%得到了堆肥利用，近年來美國國家環保署出臺了一系列政策加強食品廢物的可持續管理；德國鼓勵將廚余垃圾單獨收集制作成堆肥產品投入使用，但目前的回收并未達到較高的覆蓋率。我國的廚余垃圾產生量大，油脂含量高，進行干濕分離是我國垃圾分類必須采取的措施，廚余垃圾的利用率也直接關系到我國整體垃圾的回收利用水平。不過，我國在推廣干濕分離的過程中，要制定合理的分出目標，注重提高分出垃圾的品質，逐步提升廚余垃圾的資源化利用水平。

目前，我國已經確立了以“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”為標準的四分類法，這是結合我國垃圾產生量和組分現狀，綜合考慮國情和居民生活習慣后制定的標準，如何提高廚余垃圾的回收品質和利用效率，如何對各種可回收物進行高質量再利用，是下一步需要思考并解決的難題。

3.3 廢物的出口轉移

長期以來，美國、日本、德國等發達國家都將國內產生的大量廢紙、廢塑料、廢金屬等出口至發展中國家，其為出口支付的費用遠低于將垃圾在國內進行處理的費用。因此，在部分低值可回收物的處理和利用方面，發達國家并未在國內建立起完整的再利用體系，而是通過廢物出口的方式將責任轉嫁給發展中國家，既減少了本國的資金投入，又減輕了本國的環境壓力。

中國從20世紀80年代起，開始從發達國家進口廢紙、塑料等作為生產原料，在降低生產成本的同時還創造了大量的就業機會，因此中國長期以來都是全球最大的廢物進口國。但是，隨著生態文明納入我國“五位一體”的社會主義建設總體布局，同時我國經濟正在從高速發展邁向高質量發展階段，禁止洋垃圾入境成為國家戰略。2017年，國務院印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，指出要在2020年底前基本實現固體廢物零進口。發達國家在尋找替代的廢物出口目標國的同時，也開始頒布新法案來提高本國廢紙、廢塑料等的回收利用水平。如歐盟出臺了《歐洲循環經濟塑料戰略》，提出2030年歐盟市場上使用的塑料包裝物全部可回收的目標；德國出臺了法案要求提高國內塑料包裝物的回收利用水平?？梢钥闯?，中國禁止洋垃圾入境的政策，有助于促使發達國家承擔更多的應盡責任，構建更為合理、更為公平、更可持續的固體廢物回收模式。

中國禁止洋垃圾入境的政策對發達國家固體廢物管理系統產生了沖擊，對中國自身的再生資源回收系統建設也具有較大的啟示作用。中國目前同樣面臨大量廢塑料、廢織物等可回收物的處理難題，仍有大量廢物流入非正規回收利用渠道，帶來較大的環境與安全隱患。不管是出于一個負責任大國的立場，還是基于當前國際社會上對于廢物出口的態度，中國都不會采取大量出口廢物的方式來減輕自身的環境壓力。因此，中國需要在國際國內新的經濟發展和環境保護形勢下，探索區域統籌、產業鏈接、行業協同的可回收物再生利用新模式。

04

發達國家垃圾分類經驗

對中國的鏡鑒

4.1 立法因地制宜，注重階段性和可行性

從日本、德國、美國的立法經驗來看，盡管法律具體形式和內容各有不同，但從框架上來看存在一定的相似性。中央政府立法規定全國生活垃圾的管理原則和實施流程，明確處置路線、各環節責任人等問題，地方則根據實際情況制定具體的法規來推動垃圾分類及其資源化的執行，不同地區在處理方式選擇、收運流程、收費及其他獎懲方式上均有較大差異。在我國，從國家法律層面上，新修訂后實施的《固體廢物污染環境防治法》明確“國家推行生活垃圾分類制度”，要求“縣級以上地方人民政府應當加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理系統，實現生活垃圾分類制度有效覆蓋”，還對政府、學校、企事業單位的職責進行了規定；《循環經濟促進法》要求“縣級以上人民政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾收集和資源化利用設施”。

但是與發達國家相關立法相比，一方面我國關于垃圾分類的相關規定與要求分散在不同的法律法規中，另一方面又缺乏針對包裝廢物等對垃圾產生量增長貢獻巨大的重點類別的專項法律法規，在國家層面上需要出臺針對垃圾分類處理、資源綜合利用、包裝廢物源頭減量與循環利用的專門法律法規。從各省市已出臺的地方性條例來看，不同地區的規定大同小異，與各地垃圾產生特性、自然社會經濟條件、處理設施能力結構等結合不夠緊密，與“因地制宜”的要求相距甚遠。隨著垃圾分類的深入開展，各地方應根據實際情況對法規進行動態修訂，形成具有地方特色的法規體系。

立法還要注重可操作性和可行性，保證獎懲措施能夠落到實處。發達國家立法效果較好的一大原因是對操作規定得較為細致，獎懲措施明確并有相關條例保證其執行。例如，在新加坡，公民違反相關規定后，除了罰款之外，還會強制其參加公共衛生活動例如清掃街道，嚴重者還會面臨刑事責任；在德國，除了對從事循環利用的企業給予稅收補貼外，還會對所有企業的包裝行為進行強制性的限期整改，違反者將面臨高額的罰款。不同國家依據國情環境選擇了不同的獎懲措施，保障了法律法規得到順利的實施。在我國，隨著地方性法律法規的陸續出臺和實施，如何保證居民和企業遵守相關規定是各個地區共同面臨的問題，政府部門一方面要在兼顧效果與成本的基礎上選擇合理的監督手段，一方面要在法規實施前加強宣傳動員活動，通過長期的不懈推動讓居民接受并習慣垃圾分類行為。

4.2 引入市場機制，保障系統長效運行

垃圾分類的順利開展離不開資金的順利流通，基礎設施的更新與建設，收運體系的建立和完善，宣傳教育的開展都需要大量的資金支持。不少地方政府在開展分類的過程中會陷入政府單方面持續投資的困境，這一方面給地方財政帶來了巨大的壓力，另一方面也很難調動起企業共同參與的積極性。因此，必須要更好地借助市場的力量，促進資金流通，提高行業活力。

從發達國家的經驗來看，對市場的利用主要體現在以下兩個方面：①將私營企業引入到垃圾收運和處理環節當中，新加坡、美國等國家均采用向企業購買服務的方式將地區的垃圾收運和處理服務外包給私營公司，政府則負責企業資格的審查和組織招投標，這種模式比起政府直接開展服務能夠有效地通過競爭降低成本，激發企業活力。②對從事垃圾循環利用工作的企業給予政策優惠的同時，幫助企業找到自主盈利的基點。在當前的垃圾處理行業中，大量企業對政府補貼依賴嚴重，不具備自主盈利的能力，難以在未來帶動循環經濟產業的發展。政府要通過政策引導、稅收優惠和合理補貼等多種方式調動企業積極參與循環利用產業，企業應通過技術創新提升盈利能力，在未來成為國民經濟的重要貢獻部門。

市場化的運作能夠大大降低政府的財政投入，同時保障參與其中的企業有利可圖，資金的流通和充分的競爭是保障行業活力的重要因素，也是垃圾分類得以長期有效推行的重要保障。

4.3 明晰各方責任，落實污染者付費原則

垃圾分類中涉及到的責任主體眾多，政府、企業和居民均參與其中，不同國家對于各責任主體的責任劃分存在一定的差異，但基本都遵循“污染者付費”原則，即企業和居民都要為自己產生的污染負責，付費就是負責的一種方式。

垃圾分類一般由政府牽頭組織實施，但是本質上是一個責任體系，需要政府、企業、居民、社會組織各盡其責，形成多元共治格局。完全依靠政府投入，在財政上和管理上都是不可持續的。

發達國家在開展垃圾分類過程中普遍實行了針對企業的“生產者責任延伸制度”和針對居民的“差異化收費制度”，促進企業和居民履行源頭減量和分類回收責任。

生產者責任延伸制度指的是產品制造者要對其產品的整個生命周期負責，企業要自行或委托其他公司機構對自己生產的產品進行回收、處理和再利用，全過程的費用由企業自行承擔，政府則通過一系列監管措施保證制度的實施，目前已廣泛應用在電子廢物、包裝廢物等領域，且使用范圍仍在不斷擴大。這項制度是發達國家解決可回收物回收處理問題的核心策略，實施成效顯著。差異化收費制度指的是居民應當為垃圾處理過程中所需的費用負責，具體表現形式為政府或從事收運處理工作的企業向居民按垃圾產生量和類別收取垃圾處理費，用以部分或全部覆蓋垃圾處理所需的費用。不同國家和地區均制定有不同的收費標準，具體形式可分為階梯計價法、按量稱重付費法、隨袋征收法等，其目的均是通過差異化的收費激發居民參與垃圾分類的動力，同時促進源頭減量。

我國目前處于推行垃圾分類的初期，各個城市主要依靠政府財政投入建立設施和維持運行，既給政府造成了較為嚴重的財政負擔，也不符合“污染者付費”的基本原則。習近平總書記多次強調推行垃圾分類應形成長效機制。因此借鑒發達國家先進經驗，建立起針對企業的生產者責任延伸制度和針對居民的差異化收費制度等行之有效的制度勢在必行。

4.4 發揮后發優勢，構建智能化監管平臺

在這個信息技術飛速發展的時期，各種技術與20世紀發達國家開展垃圾分類時相比早已發生了日新月異的變化，先進的技術讓更加高效的管理成為可能。美國環境署曾對美國社區采取的不同差異化收費制度進行分析，認為按質量計費從減量效果上明顯優于按體積收費，但由于按質量收費實行起來往往成本較高，需要先進技術的輔助，實際應用場景并不多。

我國新一代信息化技術如物聯網、大數據、人工智能等已在生活中得到廣泛應用，具有一定的后發優勢，為垃圾分類的精細化、信息化、智能化監管創造了的良好的條件。

目前，我國有許多回收公司推出智能回收站等產品，通過線上APP與線下回收相結合的方式實現可回收物的高效回收，進入智能回收站的產品將得到全流程的監控，直到其得到妥善處置。這是一種智能化回收模式的成功探索，但通過互聯網技術能實現的智能化垃圾管理遠不僅于此。大數據技術的發展讓我們有能力追溯每一件產品從生產到消費、廢棄的全過程，直接鎖定相關責任人；智能識別技術的發展讓追溯每一個居民的投放行為成為可能；電子聯單的使用讓每一批垃圾的來源和去向都有跡可查。信息技術的發展極大拓寬了我們行動的廣度和深度，因此，在借鑒發達國家垃圾分類開展經驗的同時，要擅于將其與當下的場景相結合，運用先進的技術，構建我國垃圾分類智能化監管平臺。

2020年上半年的一場疫情讓我國的政務管理在信息化、智能化建設上更進了一步，也證明了我國有能力做到細致到每個家庭和個人的精細化管理，這也為接下來各城市垃圾分類的全過程智能化監管創造了寶貴的經驗。

結論

發達國家的垃圾分類探索大多起源于20世紀80年代，經過20~30年的不斷努力在21世紀逐漸顯示出成效，通過建成垃圾分類處理系統，降低進入終端處理設施的垃圾量，最終達到了提高垃圾回收利用水平的目標。在這個過程中，各個國家對垃圾的處理理念也都經歷了從末端治理到循環利用和源頭減量的轉變，“減量、回收和再利用”成為各國解決垃圾問題時提出的共同方案。但是，不同國家基于不同的國情條件和發展理念，分類方法、處理方式、保障制度有所不同，可為我國推行垃圾分類提供鏡鑒。

2018年，我國城市生活垃圾無害化處理率已經達到了99%，無害化處理的階段性任務已經完成，但大部分城市生活垃圾處理設施能力仍然處于“緊平衡”狀態，同時整體上仍然采取混合收運與處理模式，從“量”和“質”兩個方面給末端焚燒與填埋設施帶來巨大的壓力，垃圾處理設施建設與運行的“鄰避效應”愈演愈烈；與此同時，廢紙、塑料瓶、易拉罐等高附加值可回收物回收利用的前端環節仍然依賴非正規回收系統“收購”，游離于政府和行業監管之外，以廢玻璃為主的低附加值可回收物絕大部分沒有得到回收，也從“量”和“質”兩個方面制約了資源回收效率和水平的提升。

我國現階段采取“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”的四分類方法基本符合我國國情，但應根據時空條件變化而靈活調整，不宜機械地、靜態地、“一刀切”地執行。

在處理方式選擇上，大力發展高效清潔的焚燒發電是大多數發達國家，尤其是高人口密度國家和地區的首要選擇。結合我國各區域自然社會經濟條件差異大、發展不平衡的現狀，各個城市應根據自身條件合理選擇處理方式。在分類策略上，短期之內我國各個城市垃圾分類的重點任務是進行適度干濕分離，以提高居民的參與率和獲得感，促進居民養成良好的習慣，同時通過后端的生物處理實現有機物的生態循環。

但是從長遠來講，可回收物的規范回收才是垃圾減量化、資源化的重中之重。我國應以垃圾分類為契機，逐步建立針對企業的生產者責任延伸制度和針對居民的差異化收費制度，調整再生資源回收行業不合理的利益分配機制，促進再生資源行業提高產業集聚度、拓展延伸產業鏈、提升再生產品質量，實現轉型升級。我國應在垃圾收運、處理和利用環節充分發揮市場機制降低成本、提高效率的作用，在垃圾分類全過程監管中推廣應用智能化技術，促進垃圾分類治理體系和治理能力現代化，形成垃圾分類中國模式，提高社會文明水平。

THE END

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